Construction Indices in Portuguese Municipal Master Plans: Justification, Traceability and Executable Capacity — A Documentary Audit of Oeiras, Porto and Sintra

Abstract — English version This working paper examines how construction indices established in Portuguese Municipal Master Plans (Planos Diretores Municipais, PDMs) are justified, traced and translated into executable urban capacity. Using a frozen documentary protocol (v0.1), the study audits selected indices in Oeiras, Porto and Sintra, covering maximum regulatory indices, average development rights used for land-value equalisation, and morphology-based planning rules. The analysis applies a seven-level traceability framework: identification of the index; territorial scope; functional, morphological or strategic justification; reproducibility of its quantitative derivation; demonstrated infrastructure capacity; costs, financing, equalisation and execution; and ex post evidence of construction, use and capacity effectively created. The findings show that the selected plans generally provide substantial normative and territorial justification, including land-use objectives, urban form, implementation instruments, infrastructure references, financing mechanisms and monitoring provisions. However, the exact numerical calibration of the indices remains only partially reproducible from the public documentation reviewed. In particular, the evidence does not fully demonstrate why a specific territory received an index of 0.20, 0.54, 1.00 or 1.80 rather than a nearby alternative, nor whether the permitted development intensity corresponds to usable residual capacity in water, wastewater, energy, mobility and collective facilities. Execution and financing arrangements are partially demonstrated. In contrast, the relationship between authorised indices and housing or urban capacity effectively delivered remains open. The study does not rank municipalities or assess which plan permits more construction. Its contribution is methodological: it distinguishes general planning justification from reproducible quantitative derivation, infrastructure headroom, implementation capacity and observed outcomes. The results support a more transparent and evidence-based approach to construction indices, in which permitted development intensity is treated not as an isolated regulatory number, but as one component of a documented chain linking planning objectives, infrastructure, costs, execution and realised urban capacity. Resumo — versão em português Este working paper analisa como os índices de construção estabelecidos nos Planos Diretores Municipais portugueses são fundamentados, rastreados e convertidos em capacidade urbana executável. Por meio de um protocolo documental congelado (v0.1), são auditados índices selecionados de Oeiras, Porto e Sintra, abrangendo índices máximos regulamentares, edificabilidades médias utilizadas para efeitos perequativos e regras de natureza morfológica. A análise aplica uma escada de rastreabilidade com sete níveis: identificação do índice; delimitação territorial; fundamentação funcional, morfológica ou estratégica; reprodução da derivação quantitativa; demonstração da capacidade das infraestruturas; custos, financiamento, perequação e execução; e evidência ex post sobre a construção, utilização e a capacidade efetivamente criada. Os resultados mostram que os planos analisados apresentam, em geral, fundamentação normativa e territorial substancial, incluindo objetivos de uso do solo, forma urbana, instrumentos de execução, referências às infraestruturas, mecanismos de financiamento e disposições de monitorização. Contudo, a calibração numérica exata dos índices permanece apenas parcialmente reproduzível com base na documentação pública consultada. Em particular, não fica plenamente demonstrado por que razão um território recebeu um índice de 0,20, 0,54, 1,00 ou 1,80, em vez de um valor próximo, nem se a intensidade construtiva permitida corresponde à capacidade residual utilizável das redes de água, saneamento, energia, mobilidade e dos equipamentos coletivos. Os mecanismos de execução e de financiamento estão parcialmente demonstrados, enquanto a relação entre o índice autorizado e a capacidade urbana ou habitacional efetivamente concretizada permanece aberta. O estudo não produz um ranking municipal nem avalia qual plano permite construir mais. A sua principal contribuição é metodológica: distinguir entre fundamentação geral, derivação quantitativa reproduzível, capacidade infraestrutural, capacidade de execução e resultados observados. Os resultados apoiam uma abordagem mais transparente e baseada em evidência, na qual o índice de construção não é tratado como um número regulamentar isolado, mas como parte de uma cadeia documentada entre objetivos territoriais, infraestruturas, custos, execução e capacidade urbana realizada.