Multi-layered Constraints on Discretion in Ordinance Delegation: An Analytical Framework for Special Autonomy Acts

본 연구는 특별자치 관련 특별법에서 반복적으로 증가하고 있는 ‘조례 위임’ 현상을 자치입법권 확대의 직접적 지표로 보는 기존의 통념을 비판적으로 재검토한다. 특히 ‘조례로 정한다’는 위임 조문의 양적 확대가 과연 지방자치단체의 실질적 입법 재량, 즉 조례로 자율적으로 규율할 수 있는 사항적 범위의 확장으로 이어지고 있는지를 규범 구조 차원에서 분석하는 것을 목적으로 한다.<br/> 이를 위해 본 연구는 제주·세종·강원·전북 특별법을 대상으로, 법률–시행령–중앙정부의 협의·평가–조례로 이어지는 다층적 규범 구조를 하나의 분석 단위로 설정하고, 이 구조 속에서 조례 재량이 어떠한 방식으로 단계적으로 형성·배분·제약되는지를 분석하는 중범위 분석틀을 제시한다. 이 분석틀은 기존 조례입법권 일반론이나 위임입법론이 주로 다루어 온 ‘법령 위반 여부’나 ‘포괄위임금지’의 문제를 넘어, 형식적으로 적법한 위임 구조 하에서도 조례의 실질적 형성 공간이 구조적으로 축소될 수 있음을 설명하는 데 초점을 둔다.<br/> 구체적으로 본 연구는 법률 규율의 밀도, 시행령에 의한 조례 위임 범위의 재한정, 중앙정부의 사전 협의 및 사후 평가의 강도, 조례가 담당하는 규범의 성격(정책형성 재량 대 집행·배분 재량), 그리고 정책 결정권의 실질적 귀속이라는 다섯 가지 분석 축을 설정하고, 이를 통해 특별자치도 입법에서 나타나는 ‘재량의 다층적 제약’ 구조를 유형화한다.<br/> 이 분석틀을 강원특별법의 주요 규제특례 사례에 적용하고, 제주·세종·전북 특별법과의 비교를 통해 검증한 결과, 조례 위임 조문의 증가는 다수의 경우 국가사무의 자치사무화나 조례의 정책형성 재량 확대보다는, 중앙정부의 협의·평가 권한이 조례 단계까지 연장되는 방식으로 작동하고 있음을 확인하였다. 이는 특별자치 관련 특별법상 조례 위임이 자치입법권의 실질적 확대와 동일시되기 어렵다는 점을 시사한다.<br/> 본 연구는 조례 위임의 ‘양’이 아니라 ‘질’, 즉 재량 구조의 층위와 내용을 분석하는 접근이 자치입법권 연구에서 갖는 이론적·실천적 의의를 제시함으로써, 향후 특별자치도 입법 및 분권 입법의 설계와 평가에 유의미한 시사점을 제공한다.