A Proposal for Constitutional Amendment Conferences

국민은 주권자이자 헌법개정권력자다. 따라서 개헌의 주체는 국민이어야 한다. 하지만 우리 헌정사를 돌아보면 국민은 개헌 과정에서 언제나 소외되었다. 국민의 희생으로 열린 개헌의 장에서조차 국민은 배제된 채 개헌이 이뤄졌다. 그 가장 큰 이유는 국민이 개헌 과정을 주도할 수 있는 제대로 된 법적 장치가 없기 때문이다.<br/> 그렇다면 그런 법적 장치로는 어떤 것이 있을까? 전통적인 국민발안제와 시민의회에 의한 국민발안제 그리고 개헌회의에 의한 국민발안제를 들 수 있다. 전통적인 국민발안제는 50만 명 혹은 100만 명 이상의 국민이 특정한 개헌안을 발의하면 이를 국민투표에 붙여서 국민 다수가 찬성하는 경우 그 개헌안이 확정되는 제도를 말한다. 전통적인 국민발안제는 두 가지 문제가 있다.<br/> 첫째, 발안 정족수로 50만 명 혹은 100만 명 이상 국민의 동의를 요구하는데 개인이나 작은 조직은 이를 충족하는 것이 사실상 불가능하다. 거대 조직이나 세력만이 가능하다. 개인이나 작은 조직에게는 그림의 떡에 불과하다.<br/> 둘째, 대중의 인기에만 영합하여 즉흥적이고 선동적인 포퓰리즘적 도구로 전락할 수 있다. 또한 대중 동원력이 막강한 특정한 거대집단이 국정을 좌지우지하게 되어 국민 분열이 가속될 수 있다.<br/> 시민의회에 의한 국민발안제는 포퓰리즘 문제나 특정 거대집단 전횡 문제를 해결할 수는 있으나 전체 시민의 의사를 대변할 수 없고, 국민 대부분은 여전히 소외된다는 문제가 있다.<br/> 개헌회의에 의한 국민발안제는 바로 위와 같은 문제들을 해결하는 방안으로 제시된 것이다. 개헌회의의 요지는 다음과 같다.<br/> 첫째, 개헌회의는 비상설기관으로 기초자치 단위의 기초 개헌회의, 광역자치 단위의 광역 개헌회의. 전국 단위의 전국 개헌회의 3계층으로 구성된다. 읍면동 단위에서는 따로 개헌회의를 두지 않고 대신 개헌주민공론장을 개최하고 개헌주민투표를 실시한다.<br/> 둘째, 기초개헌회의, 광역개헌회의, 전국개헌회의는 추첨으로 선발한 일반 시민으로 구성한다.<br/> 셋째, 국민주도 개헌에 필요한 교육과 자문을 담당하는 개헌교육자문기관을 둔다.<br/> 개헌회의는 전통적 국민발안제와 비교하면, 국민 누구나 혼자서도 개헌안을 낼 수 있으므로 발안 정족수 문제로 국민의 헌법개정 발안권이 유명무실화되지 않고, 수많은 국민들이 낸 다양한 개헌안들이 읍면동-기초-광역-전국 4단계에 걸쳐 심의를 거쳐 최종안이 선택되므로 포퓰리즘이나 특정 거대집단의 전횡 우려가 없다는 장점이 있다.