The Political Foundations of Presidential Unilateralism in South Korea: Institutional Conversion of Administrative Legislation

본 연구는 한국 대통령의 행정입법 권한이 형식적으로는 법률의 위임 범위를 초월할 수 없는 반응적(reactive) 권한임에도 불구하고, 특히 시행령(대통령령) 등을 통해 실질적 입법 효과를 지닌 전향적(proactive) 권한으로 전환되는 배경을 분석한다. 불완전 계약 이론에 따르면, 헌법과 법률에서 나타나는 입법부-행정부간 위임 관계와 통제 장치의 미비와 같은 제도적 모호성이 존재할 때, 대통령은 이를 전략적으로 활용할 수 있게 된다. 이러한 기회 구조 속에서 발전국가 시기부터 형성된 행정부 중심의 정책 추진 관행은 대통령이 ‘잔여통제권한’을 행사할 수 있는 토대가 된다. 즉, 제도적 모호성은 대통령이 제도적 공백을 전략적으로 활용할 수 있는 여지를 제공하며, 행정부 중심의 정책 추진 체계는 이러한 전략적 활용을 효과적으로 뒷받침하는 자원으로 작용한다. 이명박 정부의 4대강 정비 사업과 윤석열 정부의 경찰국 설치 사례를 분석한 결과, 대통령은 행정입법의 개정을 통해 법률의 모호한 위임 범위를 적극적으로 재해석하거나 국회의 견제를 무력화하는 전략을 구사하였다. 시행령 개정이 가능한 제도적 조건과 더불어, 대통령의 지시에 반응하는 행정부처와 신속성을 강조하는 정책 추진 체계가 이러한 전환을 뒷받침하는 주요 기제였다. 본 연구는 제도적 모호성과 대통령제 운용 방식의 결합이 대통령에게 국회를 우회하는 ‘시행령 정치’라는 대안적 정책 경로를 제공함을 보여준다.