What to Do about the Surge in Bills Submitted by Lawmakers?

입법홍수라는 용어는 시대에 따라 다른 의미로 사용되어 왔다. 17대 국회 이전에는 행정부가 야기한 과잉 입법을 비판하는 용어였다면, 17대 국회부터는 국회를 중심으로 나타나는 입법 과잉 현상을 나타낸다. 입법권을 사이에 두고 행정부와 입법부 사이에 고착화된 불균형의 균형이 깨지기 시작한 것은 16대 국회(‘00.6~‘04.5)부터인데, 그 뚜렷한 징표가 의원입법안의 증가로 나타났다. 그 원인은 첫째, 국회의원의 자율성을 자극한 민주주의의 진전, 둘째, 의원들의 입법 활동에 대한 지원기능 강화, 셋째, 무기력 한 국회와 부패한 정치를 개혁하려는 시민사회 압력의 집합적 표출로 요약할 수 있다. 그러나 16대 국회에서 의원입법안이 빠르게 증가하기 시작했음에도 불구하고 국회 안팎에서는 아직 ‘홍수’로 인식하지 않았다. 의원 입법안 증가에 대한 부정적 시각이 뚜렷해진 것은 17대 국회부터다. 왜냐하면 행정부가 의원입법안의 증가를 정부차원에 서 대응해야할 ‘문제’로 규정하고 적극적으로 대응하기 시작하고, 정당 내부에서도 의원입법 증가에 대한 자성이 표면화되기 시작했으며, 학계와 언론에서도 의원입법안 증가에 대한 비판을 본격화 하면서 입법영향평가제도를 제도적 대안으로 제시하는 연구가 증가하였기 때문이다. 17대 국회에서 본격화된 입법경쟁은 정치적 변동과 관계 없이 점차 격화되면서 21대 국회까지 지속되고 있는데, 최근 의원입법 증가 양상은 두 가지 뚜렷한 특징을 보이고 있다. 첫째, 임기시작과 함께 의원입법안이 쏟아지고 있다. 둘째, 임기가 종료되는 마지막 해의 약 5개월 동안에도 의원입법안 발의가 급속히 증가하고 있다. 그 원인을 살펴보면, 의원들의 재선동기, 의회민주주의의 진전, 입법수 요의 증가, 의정활동평가라는 외부 압력의 가중이라는 입법조건의 변화 및 정치적 비용편익구조의 불균형을 들 수 있다. 의원 입법안의 증가는 의원입법 심사의 질을 떨어뜨리고 관료제를 강화하는 등 문제점을 야기하므로 입법권을 침해하지 않고 현행 입법심사제도와 충돌하지 않으면서 의원입법에 대한 민주적 통제를 확대하는 방향으 로 관리될 필요가 있다. 입법안은 국회의원이나 공무원이 진공상태에서 권한을 행사한 결과가 아니라 정당, 시민단체, 이익집단, 미디어 등 다양한 이해관계 주체의 활발한 참여와 소통을 통해 만들어져야 한다. 이를 위해 의원입법안 준비과정에서 다양한 민의가 충분히 반영될 수 있도록 의원입법안 발의안의 내용을 개선할 것을 제안한다. 무엇보다도 법률안에 대한 이해관계자의 찬반 입장과 그 이유를 반영해서 제출하도록 제도화해야 한다. 법률안에 대한 찬반 의견과 기초 자료를 발의안에 반영하도록 하면 입법안의 준비 비용을 높여서 부실한 입법안을 방지하고, 국회와 정부의 관료들이 준비한 검토의견과 기초자료를 상호 검증하는 재료가 되어 입법의 관료의존도를 줄이 는 효과가 기대된다.